利益之争

　　作为全省旅游体制改革试点单位，围绕景区的一切争议的背后其实就是利益问题。

　　过去，由于景区地跨镇宁、关岭两个自治县，风景区管理处又是个典型的“政企不分”、与省市县三级政府及建设、旅游等职能部门都有“交道”的机构，导致景区内诸多矛盾十分突出，极大地制约了旅游产业化步伐，黄果树旅游收获的实际经济效益与其巨大的品牌和景观价值并不相称。

　　从1999年开始，贵州省决心按市场经济规律来理顺旅游体制，首当其冲的就是黄果树。4月21日，在时任副省长郭树清博士的主持下，省政府发出了在国内堪称领风气之先的有关通知，决定以“全省统一规划，属地行政管理，部门行业指导，企业自主经营”为原则，以黄果树景区为重点，着手理顺全省旅游景区管理体制。7天后，黄果树风景名胜区管理委员会和黄果树旅游集团公司分别挂牌成立。与原有的旧体制不同，管委会被赋予了相应的政府职能，包括镇宁、关岭两县部分乡镇的36个行政村在内的115平方公里的区域划归其托管。

　　为了更好地将旅游资源的开发与市场经济规律相结合，2000年2月15日的贵州省政府省长办公会进一步研究决定，在对历史形成的省市县三级国有投资进行产权界定的基础上，充分考虑市县利益，将黄果树中心风景区内经营性存量资产剥离出来作为国有资本金，组建贵州黄果树旅游（集团）有限公司，省及市县分别持有公司股本的55％和45％，且5年内省让利按40％分成、市县按60％分成，5年后再按股分成，三级收入全部用于景区建设的再投入，不得挪用。省政府寄望旅游公司以黄果树瀑布为龙头，尽快成为上市公司，在全省旅游资源的开发、经营、融资等方面写出新篇章。

　　有人这样评价这次改革：“改革告别了政企不分，打破了条块分割，又顾及了各方利益，比较合理，堪称划了个动人的圆圈。”

　　按照有关方面设想，在体制问题理顺之后，风景区的管理和规划工作步子就可以大大加快，并为此制定了一揽子计划：投入大量资金，用5至10年时间为黄果树瀑布全面整容。首先投资2.8亿元，修建一个占地面积8平方公里的黄果树新城，建成后，将中心区内的3000多户人家和位于瀑布旁的黄果树镇全部迁走，并将新建3座污水处理厂和排污系统，从而大幅度降低中心景区内的人口量、建筑量、垦植量、排污量；其次，在规划面积165平方公里的风景区内大规模植树造林，使景区内的森林覆盖率提高到52％；考虑到大瀑布水量的逐年减少，从上游引水调控瀑布水量的计划也提到议事日程上。

　　但是，重新设置的管理体制并没有设想中的那么行之有效，管委会和旅游公司不断为管理权限扯皮。黄果树新城的建设完工为期尚远；旅游股份公司上市筹集更多建设资金的计划悄无声息，每年的造林绿化工程虽然照常进行，只是进度缓慢。

　　作为省级国有资产的掌控者，身兼贵州省旅游投资有限公司董事及黄果树旅游集团公司董事长的高星是这样解释黄果树改制效果滞后的原因，他认为贵州省对黄果树体制改革起初的思路是对的，但结果并不令人满意，因为在改革的实际操作中，经历了很大的变革，主要是涉及到了省、市、县三级的利益，其中特别是在对市县里为什么只占45%的股份，及其45%具体到底体现在哪里的问题的认识上发生了严重的冲突。

　　贵州省政府对这个争议较大问题提出了两条意见：首先，5年内，省里不参加分红；其次，所有公司发生的利润就地投入，就地发展。并且指出，为了全省的利益，必定要损失一些局部的利益。但是考虑到镇宁、关岭两个自治县比较穷，省里决定在财政其他方面对其进行补偿。

　　但高星坦言，其实，所谓的体制问题不过是原来的一些历史遗留问题，因为管委会和旅游公司的人来自于一个地方，本来就有矛盾，后来又把原来工作中的恩怨带到了新的工作岗位上，互相不配合，而省里对这些问题及其一些相关利益和体制上的考虑比较粗，不够到位和周全，所以造成了管理上的混乱和不衔接。

　　现在，贵州对这个“烫手山芋”有了新的认识。首先，在安顺市同意省里改革思路的前提下，把省里的55%股份划归安顺全权管理，省里不再介入。但是由于安顺是个贫困地区，在财政的投入上极其有限，为此省里又提出了四条意见，1、对公司的企业产权作进一步界定；2、管委会，公司职能作进一步界定；3、制订黄果树风景区管理办法具体细则；4、在门票税后再收取资源有偿使用费20%。其次，对管委会和公司的领导班子进行调整。为了杜绝将原来的历史上的矛盾带到了工作当中，管委会班子干脆一刀切全部换掉。

　　正当高星认为黄果树体制改革趋于理顺的时候，一个新的问题又出现了：贵州省决定将旅游投资公司并入省基本建设投资公司，人员和职能全部重组。老公司虽已撤销，新公司尚未挂牌，深化黄果树的体制改革暂时搁置。

　　为了不影响正常工作，黄果树集团公司现任董事会选举管委会副书记、主任袁德刚担任副董事长，并由高星委托袁德刚全权代理董事长职务，履行法人职责。

　　对于外界认为此举属于体制倒退的说法，高星认为这种现象只是过渡性的，大趋势必然要分开，因为体制改革也必须从实际出发。

　　旅游公司副董事长李勇也表示，政企分开是发展旅游产业的惟一出路，但政府首脑与企业法人合为一体，也不失为现阶段景区发展的理性选择。他认可现在集团公司与管委会的关系，觉得磨合较好，双方的积极性都很高。

　　李勇还指出，黄果树景区20多年政企不分的历史积弊不可能短时间革除。

　　观念滞后

　　记者采访过程中发现这样一个问题，不管是哪一个采访对象，不管其处于何种位置，都指出围绕黄果树体制问题的背后有一个不能回避的问题就是观念。

　　记者注意到，2001年4月23日，由旅游公司投资，被许多人看好的陡坡塘瀑布景区开发施工工地被管委会下令停工。据了解，作为双方分歧的具体表现，这样的事情已多次发生。同样被下令停工的，还有黄果树宾馆保龄球馆等工程，而以大型电扶梯替代现有索道的项目进展得也并不顺利。

　　管委会有关人士解释，对陡坡塘等项目作出停工决定，是因其没有办理某一相关手续，甚至干脆就是无项目立项手续、无环境质量评价、无规划审批手续、无建设施工手续的“四无”工程。按理，在景区内任何开发、经营行为，未经地方政府批准和特许，均为违法或违规。

　　旅游公司有关人士则称，管委会的行为是“屁股决定脑袋”，如保龄球等项目，系管委会有的人员在管理处时操作的，现在换了位置，竟又倒过来进行查处。

　　与旅游公司认为管委会企图“以政代企”、“观念需要转变”如出一辙，管委会也指责旅游公司“以企代政”、“尚未从原管理处的旧工作观念和拥有的某些政府职能中转变过来，还习惯于‘我说了算’”。“政企分开”、“观念转变”成了双方共同高扬的“旗帜”。

　　尽管原来的分歧现在已有缩小的趋势，但双方都承认“内耗”、难以形成合力对景区建设发展带来的负面影响。

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